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Sur la route minée de la Conférence de Marrakech

Updated: Dec 10, 2019

Pourquoi la Suisse a manqué le rendez-vous de Marrakech? Une année après la conférence d'adoption du Pacte mondial sur les migrations, le Geneva Observer revient sur les raisons qui ont poussé le Conseil fédéral à un revirement. Une décision prise sur fond de montée du populisme, de polarisation politique extrême et d'une campagne de désinformation nauséabonde.


Par Philippe Mottaz - The Geneva Observer - et Stéphane Bussard - Contribution du Temps -

twitter @pmottaz @stephanebussard

Le 9 décembre 2019


Analyse - Enquête


Le 24 octobre 2016, Peter Thomson, l’ambassadeur de Fidji auprès des Nations unies et président de l’Assemblée générale de l’ONU à New York informe l’ensemble de ses collègues onusiens qu’il a nommé deux diplomates de haut rang, le Suisse Jürg Lauber et le Mexicain Juan José Gomez Camacho, comme «cofacilitateurs» du processus de négociations intergouvernementales qui devra conduire à la création d’un «pacte mondial sur des migrations sûres, ordonnées et régulières». Le mandat des cofacilitateurs, dont la nomination avait fait l’objet de consultations préalables entre New York, Mexico et Berne, se résume ainsi: «Conduire des négociations ouvertes, transparentes et inclusives avec les Etats membres afin de déterminer les modalités, le calendrier et le processus qui devraient mener à l’adoption du pacte.»


Cette nomination représente une reconnaissance de la qualité et de l’impartialité de la diplomatie suisse. Celle-ci travaille en effet depuis vingt ans sur les questions migratoires à l’échelon multilatéral. Berne y voit une formidable occasion de jouer un rôle important sur la scène internationale. La Suisse va pouvoir puiser dans sa tradition humanitaire, miser sur l’atout que représente la Genève internationale et agir en faveur du multilatéralisme.



Antonio Guterres, le secrétaire-général de l'ONU et Louise Arbour, représentante spéciale de l'ONU pour les migrations internationales à la Conférence Marrakech, le 10 décembre 2018. ©EPA/Jalal Morchidi

Diplomates et politiciens étaient alors loin de se douter que la montée du populisme, favorisée par les réseaux sociaux actifs de la «fachosphère», finirait par contraindre le Conseil fédéral à un revirement sans précédent: sa non-participation à la conférence de Marrakech les 10 et 11 décembre 2018, où est formellement adopté le Pacte mondial. Ils n’imaginaient pas non plus que pour faire dérailler le processus, l’UDC, un parti gouvernemental, irait jusqu’à emprunter les méthodes nauséabondes de l’extrême droite néonazie autrichienne pour faire passer un texte non contraignant, développé dans la plus grande transparence, pour un accord exigeant des engagements juridiques fermes de la part des Etats.


Une année jour pour jour après Marrakech, The Geneva Observer et Le Temps ont mené une quinzaine d’interviews en Suisse et à l’étranger pour relater le processus du pacte et tenter d’en tirer quelques leçons. Au vu de la délicatesse politique du dossier, la majorité de nos sources internes à l’administration fédérale ont choisi de parler de manière anonyme.


Acte 1: Un effort diplomatique majeur mené dans la continuité de la politique étrangère de la Suisse


«Traditionnel à l’ONU, le rôle de facilitateur est très intéressant: il permet de superviser l’ensemble d’un processus diplomatique complexe mais aussi de jouer un rôle sur la teneur même des objets en discussion», explique un diplomate occidental très au fait des pratiques onusiennes. De fait, depuis près de vingt ans, la Suisse s’est montrée pionnière, convaincue que les questions migratoires devaient se débattre à l’échelle multilatérale. En 2000, elle avait invité 80 pays à poser les bases d’une telle concertation dans le cadre de l’Initiative de Berne. «La mise à disposition d’un cofacilitateur dans le processus de Marrakech s’inscrivait pleinement dans la continuité d’un axe fort de notre politique étrangère largement soutenu par le parlement et la population», souligne un très fin connaisseur du dossier au Département fédéral des affaires étrangères (DFAE).


Jürg Lauber et Juan José Gomez Camacho entendent être des facilitateurs «actifs». Ils décident de tout mettre en œuvre pour tenter de combattre les blocages prévisibles au sein de l’ONU, notamment au vu de l’opposition forte des Etats-Unis, de l’Australie, de la Hongrie mais également de la France et du Royaume-Uni. Nommée représentante spéciale du secrétaire général de l’ONU Antonio Guterres pour les migrations, l’ancienne haut-commissaire aux droits de l’homme Louise Arbour produit un premier rapport de base exhaustif sur lequel les deux cofacilitateurs vont pouvoir s’appuyer.



Jürg Lauber et Juan José Gomez Gamacho ont déjà travaillé ensemble, ils se connaissent et s’apprécient. Des consultations se tiennent entre avril et décembre 2017. Le duo helvético-mexicain familiarise les Etats membres avec les faits, la migration suscitant souvent des prises de position très dogmatiques. En décembre 2017, quatre experts suisses et deux experts mexicains rédigent un premier projet de pacte. A partir de janvier 2018, les premiers cycles de négociations commencent et s’achèveront le 13 juillet. Le travail est facilité par le fait que le texte ne sera pas juridiquement contraignant. L’effort diplomatique n’en reste pas moins considérable. Contrairement à la question des réfugiés, qui est codifiée dans plusieurs instruments juridiques, dont la Convention de Genève de 1951 relative au statut des réfugiés, jamais la migration n’a été régie par un instrument multilatéral large. Le pacte doit donc combler un vide.


Jürg Lauber est, dans son rôle de cofacilitateur, à disposition de l’ONU. Il ne représente pas la position de la Suisse dans les pourparlers. A Berne, c’est l’ambassadeur Pietro Mona qui est chargé du dossier, sous la responsabilité de la secrétaire d’Etat Pascale Baeriswyl, qui préside la structure interdépartementale qui coordonne l’action de la Suisse. Au sein de l’administration, le pacte ne suscite pas de mobilisation particulière, ni au Conseil fédéral, ni au parlement. Le document final de 34 pages prévoit 23 objectifs qui indiquent les bonnes pratiques en matière de migration et un cadre de coopération non contraignant.




Le conseiller fédéral à l'époque, Didier Burkhalter se montre d’emblée favorable à mettre Jürg Lauber à disposition de l’ONU. Comme la crise migratoire de 2015 appartenait au passé et que les chiffres migratoires étaient de nouveau retombés, «le pacte était un non-sujet». En septembre 2017, Ignazio Cassis est nommé au Conseil fédéral et succède à son collègue du Parti libéral-radical Didier Burkhalter à la tête du DFAE. Elu grâce au soutien de l’UDC, il est plus à droite. L’entrée en matière est difficile. Des déclarations maladroites, notamment lors d’un voyage en Afrique, font penser que ce sont avant tout les intérêts économiques de la Suisse qu’il souhaite favoriser dans sa politique étrangère. Le courant semble mal passer avec les diplomates. A Berne, beaucoup craignent que le soutien au pacte ne s’effiloche. Différentes sources nous affirment n’avoir senti aucun changement de cap de la part d’Ignazio Cassis sur le pacte.



Acte 2: Populisme et désinformation numérique


Depuis janvier 2017, Donald Trump occupe la Maison-Blanche. En Europe, les partis populistes sont en pleine ascension. Avant que les négociations s’achèvent, le 13 juillet 2018, Washington annonce officiellement son opposition, la Hongrie lui emboîte immédiatement le pas. Les choses se précipitent. En Allemagne et en Autriche, l’extrême droite identitaire choisit de faire du combat contre le pacte son cheval de bataille.


A quel moment les choses tournent-elles au vinaigre en Suisse? Quand s’est-on aperçu à Berne que le pacte serait farouchement combattu par l’UDC et avec les mêmes arguments que les extrémistes de nos pays voisins? Rien ne laisse présager de ce qui se passera à l’automne 2018 quand la disruption numérique entre en force dans le débat.


La fronde est d’abord invisible, avant d’exploser sur les réseaux sociaux et de devenir incontrôlable. Contrairement à l’Allemagne et à l’Autriche toutefois, les premières salves en Suisse sont tirées dans le cadre traditionnel de l’affrontement politique partisan avant de prendre une tournure plus nauséabonde. L’un des premiers gros coups de semonce est tiré par l’UDC au Centre de presse du Palais fédéral, le 13 septembre 2018, la veille des délibérations du Conseil fédéral. Le président du parti, Albert Rösti, estime que les Suisses ont déjà assez de problèmes liés à l’immigration. Il exige, s’il devait être adopté par la Suisse, que le pacte soit soumis au référendum facultatif et au parlement. Ce faisant, il remet en question les compétences constitutionnelles du Conseil fédéral pour conclure des instruments juridiques non contraignants.

Trois jours après cette détonation, l’extrémiste ultranationaliste autrichien Martin Sellner, considéré comme appartenant à la mouvance néonazie, met sa première vidéo en ligne. Il fustige le pacte «négocié en catimini» et visant à «renforcer la base du pouvoir des élites globalisées». Il pointe directement du doigt les trois diplomates autrichien, allemand et suisse impliqués dans les négociations de New York et demande de quel droit ils ont négocié un tel document alors qu’ils n’ont pas été élus. Or Jürg Lauber n’est pas un élu, mais un diplomate professionnel.


«L’idée que le débat politique aujourd’hui peut se dérouler à l’intérieur de l’espace national est révolue. Il faut réfléchir de manière globale»


Cette vidéo est en réalité un appel au ralliement de la mouvance extrémiste et un vade-mecum qui offre des conseils pratiques sur la meilleure manière de mener une campagne en ligne. C’est le début d’un effort massif coordonné et organisé des milieux anti-immigration et d’extrême droite à l’échelle globale pour monter une campagne agressive de désinformation et prendre l’initiative du débat. En France, certains «gilets jaunes» prédisent l’arrivée de 900 000 à 4 millions de migrants. Les milieux extrémistes parviennent à dénaturer la nature du texte. Ils kidnappent de facto le débat. Une étude de l’Institute for Strategic Dialogue révèle qu’en Allemagne, parmi les 100 vidéos les plus consultées consacrées au pacte sur YouTube, 75% proviennent de l’extrême droite et de sites complotistes, 9% seulement de sources d’informations fiables. «L’idée que le débat politique aujourd’hui peut se dérouler à l’intérieur de l’espace national est révolue. Il faut réfléchir de manière globale», commente Ico Maly, chercheur sur les médias et la politique à l’Université de Tilbourg, aux Pays-Bas.

Les kits de campagne – des affiches et des lettres types – sont mis à disposition en téléchargement par Martin Sellner et ses partisans sur un site web ad hoc. Trois versions différentes sont offertes, l’une pour l’Autriche, l’autre pour l’Allemagne et la troisième pour la Suisse. Les affiches apparaissent dans les rues de Zurich. «Connaissez-vous cet homme?» demandent-elles sur une photo de Jürg Lauber. Elles laissent faussement entendre que l’adoption du pacte signifierait la déferlante de 244 millions de réfugiés.


Une installation artistique sur le toit du centre où se tient la Conférence de Marrakech. ©AP Photo/ Mosa'ab Elshamy


L’onde de choc touche toute la Berne fédérale. L’UDC s’en réjouit. Le conseiller national sortant argovien, Maximilian Reimann, accuse l’ambassadeur Lauber d’être «allé trop loin, d’avoir oublié qu’il représentait les intérêts de la Suisse». Son ancien collègue du Conseil national Andreas Glarner demande que le diplomate soit traduit en justice. Les auditions sur la destitution de Donald Trump sont encore en mémoire. On s’étonne ici de la manière dont le président américain attaque vicieusement les diplomates de carrière de l’administration américaine pour les décrédibiliser. Or les mêmes pratiques sont utilisées dans notre pays. Martin Sellner a mentionné l’UDC. Celle-ci dément tout lien. Contacté par le G.O et Le Temps, le conseiller national UDC zurichois Thomas Matter, qui a utilisé sa chaîne YouTube pour s’opposer avec virulence au pacte, affirme ne pas avoir connaissance d’un quelconque lien entre la campagne des identitaires et son parti. Mais l’UDC profite du climat d’hystérie qui entoure soudain le pacte. Thomas Matter va plus loin. Il s’en prend directement au concept du droit souple, dont il ne croit pas le caractère non contraignant: «Voyez les directives de l’OCDE. Elles ne sont pas contraignantes, mais nous les appliquons toutes.»


La PDC Elisabeth Schneider-Schneiter, présidente de la Commission de politique extérieure du Conseil national, pourtant briefée sur le pacte par Jürg Lauber, affirme que le parlement fédéral n’a pas été informé. «Il est question de droit souple. Le Conseil fédéral doit inclure suffisamment tôt le parlement dans la discussion pour voir s’il y a des implications juridiques. Or ce dernier n’a jamais été consulté», déclare-t-elle au Temps et au G.O. Sur la question du pacte, Louise Arbour s’étonne pourtant: «Je ne comprends pas cette notion selon laquelle ce pacte deviendrait subrepticement obligatoire contre la volonté de la Suisse. Je vous rassure. […] Aucune disposition du pacte n’empiète sur la souveraineté des Etats qui l’adoptent.»

Au sein du Parti libéral-radical, on manifeste les mêmes réticences à l’égard du droit souple. En novembre 2018, le groupe PDC à Berne dépose une interpellation pour exiger que le parlement soit dûment informé. En novembre, une pétition «Stop au Pacte de l’ONU sur les migrations» est déposée à la Chancellerie fédérale. Illustrant le climat politique de l’automne 2018, les candidats au Conseil fédéral sont la plupart contre le pacte. C’est le cas de la future élue Karin Keller-Sutter.

Le 10 octobre, le Conseil fédéral annonce son soutien au pacte. La polarisation politique est à son comble. Elle est telle que six semaines plus tard, le gouvernement fait machine arrière et annonce que la Suisse n’ira pas à Marrakech. Il décide que, avant de se prononcer de manière définitive sur le pacte, il sera d’abord procédé à une analyse interdépartementale de ses implications et qu’il sera ensuite soumis à l’examen du parlement.


Les critiques pleuvent sur le collège gouvernemental et sur Ignazio Cassis. Les plus virulents de ses détracteurs estiment que le gouvernement a renoncé à sa compétence inscrite dans la Constitution. La gauche parlementaire est particulièrement véhémente dans ses attaques contre le ministre. Plusieurs sources proches du dossier, certaines parfois très critiques à son encontre, affirment pourtant qu’il n’a pas fléchi, qu’il a même porté le dossier devant ses collègues du Conseil fédéral. «Le climat politique était vraiment trop pourri. C’eût été impossible de passer en force», estime l’une d’elles. Reculer pour mieux sauter? A Berne, mais aussi à Genève et à New York et chez certains observateurs de la politique suisse, on laisse entendre que la priorité est de faire comprendre l’importance du droit souple, d’endiguer les critiques contre un instrument essentiel de la coopération internationale.


Le débat est loin d’être terminé. Au sein du DFAE et au parlement, les frustrations s’expriment plus ou moins ouvertement. «Il aurait fallu anticiper le changement de climat politique que l’UDC a su exploiter, entend-on, anticiper en informant davantage encore le parlement.» Auprès de certains diplomates, on accepte mal ce qui a pu apparaître comme le «lâchage» de Jürg Lauber par Ignazio Cassis et la secrétaire d’Etat Pascale Baeriswyl. Nouveau conseiller aux Etats genevois, le socialiste Carlo Sommaruga est convaincu que le chef de la diplomatie suisse s’est laissé déborder par «l’Internationale des nationalistes et des extrêmes droites. Au lieu de résister, il s’est écrasé.»


Le sentiment général, c’est que l’ONU et la Suisse ont mal communiqué, n’ont pas saisi la dynamique politique du moment. Pourtant, la Suisse ne fut pas la seule à s’être empêtrée dans le dossier. En Belgique, sous les coups de boutoir et une motion de censure de la NV-A, le principal parti flamand, le gouvernement de Charles Michel a chuté en raison du pacte de Marrakech.


Une année après cette débandade, la réalité apparaît plus complexe. La campagne de l’UDC, pour qui la fin justifiait tous les moyens, a certes joué un rôle capital dans ce ratage. Mais il apparaît que ce sont les chaînes de communication classiques entre le gouvernement, le parlement et le public par le biais des médias qui ne fonctionnent plus. Elles sont devenues inopérantes face à la désinformation à l’œuvre en ligne. Les études des tweets, des chaînes YouTube et du trafic web menées dans les pays voisins sur l’opposition au pacte offrent des enseignements intéressants. Le premier est qu’une minorité extrémiste a eu une importance totalement disproportionnée dans le débat, qu’elle a été sur-représentée. Mais il convient de ne pas non plus donner à ces groupes extrémistes une influence qu’ils n’ont pas. En réalité, au moment où le pacte est devenu un sujet de controverse, une population infiniment plus large a été mise en contact avec cette désinformation et n’a pas trouvé de contre-arguments dans le même espace. Pour beaucoup d'experts de ces nouveaux modes de communication, un "fact-checking" pro-actif qui ne laisserait rien passer semble désormais s'imposer. La moindre représentation erronée des faits devrait être immédiatement corrigée, une solution que de nombreux médias anglo-saxons ont mis en place.


Et pour la Confédération? L’image de la Suisse à New York est un peu altérée, fait remarquer une diplomate occidentale. Elle donne l’impression d’être «mal organisée, confuse».


Acte 3: Le Pacte pourra-t-il être sauvé?


Le pacte mondial a-t-il encore une chance d’être adopté? Deux facteurs laissent prédire une issue positive. Ignazio Cassis le soutient et le parlement a opéré un virage à gauche. Le message du Conseil fédéral au parlement l’an prochain devrait insister sur la réalité du pacte en donnant des exemples concrets, comme le cas de la Suède ou des Pays-Bas. «L’idée du pacte, insiste Leonard Doyle, directeur de la communication à l’Organisation internationale pour les migrations, c’est de favoriser la coopération, que ce soit à travers le pacte ou autrement. D’ailleurs, depuis un an, la participation de grands Etats dans les questions migratoires n’a jamais été aussi forte.


Philippe Mottaz est le fondateur du Geneva Observer

Stéphane Bussard est correspondant du Temps pour la Genève internationale